“都市村庄”的蝶变 上海全力推进旧区改造

日前，上海市政府召开座谈会，再次落实旧区改造推进工作。“十二五”期间上海计划改造二级旧里以下房屋350万平方米，受益居民15万户左右，其中今年将改造二级旧里以下房屋60万平方米，惠及2.5万户居民。

有人不无担忧。这项民生工程从上世纪90年代“365”危棚简屋改造开始，一路走来，现在进入最艰难的时期：旧改地块越“啃”越硬、安置成本日益高企，而国家严厉调控之下房地产形势严峻，政府筹措资金的压力亦不断加大。

上海坚定不移迎难而上。中共中央政治局委员、上海市委书记俞正声在实地察看城市旧区改造情况时说：“上海不能一边是高楼大厦，一边是危棚简屋。我们要坚持执政为民的宗旨，花大力气解决群众的居住困难，全心全意做好这项工作。”

旧改骨头越“啃”越硬

——不断降低入选门槛，扩大旧区改造受益面

虹口区虹镇老街，是上海著名的“穷街”。行走于蛛网般的小弄堂，让人难以置信这是国际大都市的一角。

这片“都市里的村庄”共42公顷，住着近2万户居民，从上个世纪90年代开始，这里被分成11个地块，逐个进行改造。今年只剩下最后两个地块，“我们都盼着改造呢。”91岁的吴士兰老奶奶喃喃地说，住了65年，她终于有希望住上新房子了。

类似这样待改造的成片二级旧里以下房屋，在上海中心城区仍有约610万平方米，涉及居民29.1万户。

1992年，上海市第六次党代会提出“到本世纪末完成市区365万平方米危棚简屋改造”，自此，上海拉开大规模旧区改造序幕。到上世纪末，上海共改造了包括365万平方米危棚简屋在内的二级以下旧里房屋1200余万平方米，受益居民48万户。

“十五”期间，上海“拆、改、留”相结合，展开新一轮旧区改造。这一阶段共改造二级以下旧里房屋700余万平方米，受益居民28万户。

“十一五”期间，上海以世博园区、轨道交通等重大市政基础设施项目的拆迁为契机，改造了340万平方米旧住房，受益居民12.5万户。
上海以前所未有的速度开展旧区改造，最高峰的时候一年“动”了12万户。改造力度这么大，“怎么到现在还有600多万平方米没改造呢？”有不少群众表示困惑。

“因为我们不断降低入选门槛，扩大旧改受益面。”上海市建设与交通委员会官员解释。10多年前，上海确定的旧改地块标准是“5000平方米以上”的成片旧改地块，如今这一标准调整成了“3000平方米以上”，这一调整，使得上海的旧改地块“越做越多”。

连续多年的旧区改造，骨头越“啃”越硬，现在余留下来的旧改地块普遍存在人口密度高、困难家庭多，以及违章搭建面积认定困难、家庭内部矛盾集中爆发等情况。

与此同时，国家土地管理政策的调整，也带来旧改难度的增加。2004年国家要求经营性项目用地实行“招拍挂”和“净地出让”，这一政策进一步规范了土地管理，但是旧改新启动地块也只能采取政府土地储备进行改造的方式，政府的融资压力陡然上升，旧改速度明显放缓。
旧改困难重重，而居民改善住房条件的愿望日益迫切。“民有所呼，我有所应”，上海市政府对此坚定不移。

创新机制，破解难题

——创造性设立土地预告登记制度，简化审批手续

黄浦区目前约有137万平方米二级旧里以下房屋，是上海市旧改任务最为繁重的地区之一。“今年重点旧改项目所需资金总量近200亿元，压力很大。”黄浦区副区长许锦国表示。

这样的忧虑，在旧改重点区域普遍存在。

破解难题的钥匙，就是创新机制。

针对资金难题，上海确定旧区改造由市、区联手合作，市土地储备机构参与杨浦区、虹口区、闸北区、普陀区、黄浦区等14个重点旧改地块改造，除黄浦区与市里资金对半投入之外，其他区的旧改地块中，市、区投入资金比例为6∶4，市里出“大头”。

同时，调整中心城区旧区改造地块土地出让收入分成比例。对市有关部门认定的中心城区旧改地块，土地出让收入按照市、区两级投入资金的比例分成，扣除国家规定计提专项基(资)金和轨道交通建设基金外，分别纳入市、区两级旧改基金，全部用于旧改支出。

上海创造性建立“土地预告登记”制度。上海将旧区改造项目作为重大工程项目，按照提供“项目清单”方式，通过土地预告登记，将土地预先视作储备机构“所有”，由土地储备机构出面开展融资工作，加快旧区进程。而以后地块一旦出让，即可在出让费中拿出相应部分还贷，不影响土地使用权的更替。
上海还不断探索加快推进旧区改造政策措施，简化了旧区改造房屋征收范围审批手续，对市有关部门认定的旧改地块，房屋征收范围由各区县政府审批并发文确认，报市建设交通委备案即可，而不必全部由市里审批，加快了运作流程。

在与旧改居民关系最密切的安置房供应上，上海市政府更动足脑筋。近年来，上海不断加快大型居住社区的建设力度，集合了包括安置房在内的多种保障房形态，政府要求“高起点规划、高水平设计、高质量施工、高标准管理”。至去年，上海已建和在建的保障房基地已达37个。据了解，这些大基地的房价普遍低于市场价，有的只是周边商品房的七成左右。

阳光透明，公平公正

——事前征询制度让百姓信服

阳光、公平，在上海旧区改造中，一直最为广大居民所关注。
    2003年，上海提出“五项制度”，规范房屋拆迁行为，即公示制度、信访接待制度、投诉举报制度、承诺书制度和监管制度。次年，又要求政策和动迁情况“全公开”。到2008年，上海进一步推行“结果公开”试点，让老百姓可以获知基地里每户人家的补偿结果，以确保动迁政策“直筒裤”穿到底。

2007年，上海创设了旧区改造事前征询制度，即在地块改造前，开展两轮征询，充分听取意见。第一轮，征询改造意愿，同意改造户数超过规定比例的，办理地块改造前期手续；第二轮，征询房屋拆迁补偿安置方案意见，在一定时间内，签订附生效条件的房屋拆迁补偿安置协议的居民户数超过规定比例的，进入实施改造阶段。

“要让居民全程参与动迁方案的制定过程。”当时还是上海安佳房地产动拆迁有限公司总经理的张国樑，在做首个试点“征询制”及“数砖头加套型托底”动迁新机制的390地块时，召开了10多次居民座谈会，不断调整优化安置方案，最后仅28天动迁签约率就突破规定的66.7%。动迁协议签订首日，签约率近四成。

在390、115基地以及虹镇老街基地办公室，立着几个电脑触摸屏，这是安佳公司和上海中虹集团动拆迁实业有限公司自主开发设计的信息查询系统，居民可随时查询相关政策，动迁居民的房屋、人口、补偿安置款，以及最新签约情况等信息，经办人输入居民基本信息，电脑自动生成电子协议，一经签约即时锁定、即时公开，“整个过程都晒在阳光下，作假不得。”中虹集团动拆迁公司总经理陈重五说。

阳光动迁，赢得民心。在杨浦区153街坊，自2010年12月6日正式启动旧改，到次年3月8日，短短3个月，签约率便实现百分之百，没一户强迁，没一户上访。　

居住圆梦 城市更美

——旧区改造是发展问题，更是民生问题

蒋建忠一家面临旧区改造时，第一个签下动迁协议。原来建国东路的老房子，居住面积约38平方米，结构老化，每天马桶拎进拎出，“一直盼望着能住新房子，旧区改造终于圆梦了！”妻子范文伟很开心。现在他们住两套一室一厅，面积约有100平方米，小区环境好，生活、交通都很方便，心情就像小区的名字：高兴。

自上世纪90年代至今，上海有130多万家庭改善了居住条件，城镇居民人均居住面积由1991年的6.6平方米提高到2010年的17.5平方米。
旧区改造圆了居民多年的住房梦，也使城市面貌发生了翻天覆地的变化。

普陀区曾有“两湾一宅”：潘家湾、谭子湾和王家宅，是上海内环线以内最大、最集中的棚户区，居住条件差，环境污染严重，曾创造当时上海动迁历史上投资量最大、拆迁范围最广、人口密度最高、拆平速度最快等多项纪录。昔日破旧不堪的“两湾一宅”，今天变成了上海明星住宅群——“中远两湾城”。

如今，上海又将旧区改造的范围扩展到郊区城镇。“十二五”期间，上海将启动和推进郊区城镇棚户简屋改造试点、“城中村”改造和国有农场职工危旧房改造。

“旧区改造是发展问题，更是民生问题。上海在加快建设‘四个中心’和社会主义现代化国际大都市的过程中，要时刻惦记着那些依然居住在旧区中的市民，从群众利益考虑，从群众意愿出发，依法依规，尽最大努力推进旧区改造。”上海市委副书记、市长韩正说。