齐晓瑾：文化遗产保护规划中的公众参与

文化遗产保护最初是为人类共享的价值和具有突出的历史、文化、科学价值的事物能得到妥善保护以传给后世。随着全球化进程和文化遗产概念自身的发展，文化遗产保护关注地方居民的情感、家园等共享价值，在城市化与房地产开发大潮中，为每个城市保留其历史地层中的文化积累，保留每个地方的独特景观与意义。

在全球城市的激烈竞争中，城市独特的历史景观正如身份标识，日益成为其竞争力的不可复制的组成部分。对地方而言，提升城市总体的生活质量，增进社区福利，也是规划的目标所在。

规划领域对公众参与的重视，源自对规划目标、规划效果及规划师自身角色的反思。而良好公众参与的关键在于如何将有序的公众参与纳入到规划全过程中，在规划制定和实施中融入积极有效的公众参与。

齐晓瑾，清华同衡遗产保护与城乡发展研究中心研究员

1从理论说起

城乡规划作为一项重要的公共政策，其制定过程引入“公众参与”的思想由来已久。自20世纪60年代起，公众参与开始成为西方社会中城市规划发展的重要内容，同时也是此后城市规划进一步发展的动力。20世纪60年代，达维多夫等提出的“规划的价值属性及政治属性”观点，为公众参与城镇规划奠定了理论基础。

1.1  认知群体差异与规划的角色

城乡规划重视公众参与的理论基础，首先来自对功利主义目标的反思。通过规划的实施使作为整体的居民收益最大化，在道德上是没有争议的。然而，当认识到公众是由各种不同的群体构成，持有不同的利益倾向时，公平就成了需要关注的问题。

20世纪50年代以来的规划理论逐渐注意到规划行为会对不同社会群体产生不同的分配效应，而不同社会群体也往往持有不同甚至冲突的价值取向和利益选择，因此应当尽可能改良信息交换以及规划人员与公众之间的磋商过程。英国《斯凯芬顿报告》认为，应当主动支持公众更积极地参与规划，接近那些往往不会积极参与的团体，但最终仍应当是地方规划当局以专业规划师为顾问，保留准备和采取决策的最终责任。

彼得·霍尔在1973年完成的《英格兰城市控制》一书中，对战后的规划体系进行了详细的评估，认为规划并未实现规划师的良好意图。在20世纪70年代规划理论的论争中，人们认识到土地开发活动同样来自深层经济社会条件和力量的作用，规划本身不应被当作一项自治性的活动，其运行并不与社会的其他方面相分离。

在这种视角下可以看到，城市规划一方面通过发展基础设施、开发土地、维持土地价值发挥着支持市场的作用，另一方面从价值观出发对土地开发行为进行调节，响应公众的利益和需求。

若从规划项目成功的角度考虑，则项目实施需要许多行动主体的参与，规划师要能够与相关主体接触，并承担有效沟通和协调的角色。规划师不仅需要与公共规划部门、开发商有良好的沟通，还应当进行充分的公众咨询，并通过组织公众的注意力来促进参与式规划的实现。

1.2  文化遗产保护的复杂性

在城市人口激增和城市大规模建设的背景下维持人类环境的质量，将城市遗产保护目标和社会经济发展目标相结合，是2005年联合国教科文组织通过的《关于城市历史景观的建议书》的核心关注点。

由于认识到地方本身蕴含着对不同人群所具有价值的丰富性，城市历史景观方法提出需要应用一系列适应当地环境的传统手段和创新手段，让各部门的利益攸关者参与进来，并赋予他们权利，使得历史城区不同层次的重要价值、各个社区的历史、传统、价值观、需要和向往能够被揭示出来，并成为城市治理的一个动态组成部分。

1.3  巴拉宪章的启发：回归地方

澳大利亚国际古迹遗址委员会1979年通过的《文化重要性地方保护宪章》（简称巴拉宪章），强调“地方”与“文化意义”这两个概念在认识和保护文化遗产中的核心性。相对于世界遗产评选中的“突出普遍价值”原则，巴拉宪章将文化遗产的认识标准还给“地方”。对一个地方或社区的过去、现在和将来的世代具有重要性的美学、历史、科学和社会价值，是文化遗产保护的深层出发点。

巴拉宪章对“文化意义”的重视不仅体现在价值认识上，在保护与管理策略、用途、环境、内容物、解释等各个方面，巴拉宪章都提出应以文化意义的保护与传承为准绳。宪章特别提出，人们与某处地点之间重要的情感联系应予尊重、保留，地点的重要内涵包括精神价值应予尊重，应当向那些对该地点有特殊情感联系和意义，或对该地点有社会、精神或其他文化责任感的人们提供参与的机会。

回归“地方”，回归“意义”，事实上是文化遗产保护中公众参与的真正出发点。从城市和人们精神生活的角度来看，具有文化意义的历史地点丰富了人们的生活，能够提供对社区、景观、历史的深层次理解和灵感，从而让人们生活在由丰富的意义和细节构成的环境中。

在中国传统的语境中，具有文化重要性的地点常常有楹联或题铭加以“点题”，让不同世代的人们在一“写”一“读”中体验共通的文化感受，常常是“思接千载，视通万里”，以体验的共通来塑造中国独特的诗意历史景观。正是由于这种传承千年的实践，使得对文化意义的强调在中国的文化遗产保护语境中显得十分自然与“本土”。

2文化遗产保护规划编制中公众参与的制度设计与现状问题

2.1  文化遗产保护规划编制中公众参与的制度设计 

广义上的文化遗产保护规划包括历史文化名城、名镇、名村、街区保护规划、以及世界文化遗产保护管理规划、各类历史地段保护规划等类型，它们都属于城乡规划。

我国《城乡规划法》明确规定：

城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。公告的时间不得少于三十日。组织编制机关应当充分考虑专家和公众的意见，并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由。“

《历史文化名城名镇名村保护条例》中也明确规定：

保护规划报送审批前，保护规划的组织编制机关应当广泛征求有关部门、专家和公众的意见；必要时，可以举行听证。保护规划报送审批文件中应当附具意见采纳情况及理由；经听证的，还应当附具听证笔录。

考虑到街区保护规划深度上属于详细规划深度，《城乡规划法》中“修改控制性详细规划的，组织编制机关应当对修改的必要性进行论证，征求规划地段内利害关系人的意见”，也可认为是对街区保护规划等类型保护规划修编中公众参与的一种制度设计。

与此同时，各规划编制单位在进行文化遗产保护规划编制之外，一般都会进行详尽的现场调研，其中的访谈、问卷调查等以获取信息为目标的方法亦可认为是规划编制前期公众参与的类型。

2.2  文化遗产保护规划编制中公众参与的现状问题

首先，文化遗产保护规划属于有较高专业性的规划，国际宪章、宣言、国内相关法律、法规对文化遗产保护有众多专业性强的要求，虽然公众对于文化遗产保护的热情日益高涨，但由于缺乏跨越专业壁垒的桥梁，传统上在规划中后期通过公示、意见征集、听证等方式进行的公众参与，往往效果不甚理想，呈现被动化、形式化等问题。

再者，城市中的文化遗产保护并非静态、消极保护，往往与社区居民生活条件改善、城市形象与功能提升等密切相关；而过去多年来在文化遗产保护方面的欠账，导致目前的文化遗产保护需要大量资金投入，土地资源的紧张又往往使遗产保护与旧城改造、城市土地财政等存在天然的矛盾。

因此，文化遗产保护规划编制过程涉及的利益相关方众多，价值观、诉求各异——甚至是截然相反。如何界定不同层次保护规划在编制过程中涉及的“公众”范围，目前尚无明确规定。这使得在追求政策效率优先时，规划编制组织方常常会选择性地缩小公众参与的范畴。

而占据道德高地的媒体则往往过分放大弱势群体的诉求，忽视其他利益相关方的合理诉求。这常常会造成规划在获得公众认可、提升规划的接受度和可执行性方面面临巨大挑战。

3文化遗产保护规划中的公众参与方式的优化建议

3.1  分类型确定公众参与的重点和形式

根据托马斯提出的公民参与的有效决策模型，偏总体的保护规划由于政策质量要求更高，公众参与的需求程度相对较小。笔者认为，这一层次保护规划在公众参与层面，重点应放在价值评估、现状评估的信息获取，以及保护对象确定、保护区划划定时利益相关方的意见征集方面。

而偏详细的保护规划，在当前物权保护意识显著增强、社会稳定要求高的背景下，其政策可接受性要求极高。换言之，得不到利益相关方接受的偏详细的保护规划将彻底无法实施、或将付出极大的社会代价。另一方面，这一类的保护对象中，社区的历史、传统、价值观等文化意义需要得到尊重与揭示。因此，这个层次的保护规划编制过程应尤其注重强化公众参与，科学、合理界定“公众”构成，引入包括以社区为主体的价值认知、全过程的咨询会、不同利益相关方的调解会等公众参与方法。重点应放在价值评估、保护要素确定、保护控制措施制定、实施模式选择等与利益相关方（产权人、租户、潜在投资方、文保志愿者等）诉求间的协调上，规划应当作为沟通行动发挥作用。

3.2  科学合理界定参与的“公众”构成 

利益相关方理论是近年来广泛应用于公共管理领域的重要理论工具。对我国当前的文化遗产保护规划编制工作而言，直接的利益相关方可能会分化成两方：一是目前居住、生活在其中的产权人、租户（包括商户），以及相关组织（居委会、宗亲会等）；二是未来可能介入保护、改造工作的其他意向个人、企业、社会组织。除此之外，关注文化遗产保护的志愿者、文保组织等也是间接的利益相关方。

在文化遗产保护规划编制的过程中，要注意科学合理的界定两类利益相关方的具体构成，避免缺漏。在直接利益相关方界定中，要避免保护、改造投资方、实施方利益压倒、取代产权人、租户利益；同时，间接利益相关方的介入，可能会改变产权人和公众对保护对象的认知，影响文化价值与经济目的之间的博弈。

例如，在福建晋江五店市保护与改造项目中，规划团队在项目之初即将居民、宗亲会、地方专家、媒体等纳入参与的“公众”范畴，多次的文化遗产价值宣讲、规划方案座谈等，对完善价值评估、保护要素认定、确定街区命名等起到重要作用；同时，改变了居民、宗亲会对文化遗产保护片面理解为宗祠、祖厝保护的理念，改变了部分产权人视传统红砖大厝民居为破旧象征、街区改造仅涉及经济利益的想法，通过宗亲会进一步协调居民意见，提升了规划方案以及该项目的可实施性。

3.3  多方式提升公众参与程度、频率与水平

在参与阶段方面，应变“一头一尾”的参与为“全程参与”。

在参与形式方面，伴随着信息技术——尤其是移动互联网技术、社交网络的迅猛发展，增强公众参与的程度、频率、水平有了强有力的技术支撑，这使得新型的公众参与形式有可能成为规划编制的重要工具。

例如，在独克宗古城火灾的灾后重建规划中，规划师运用微信公众平台的后台开发，建立了具有上传资料照片、推送规划资讯的“香格里拉重生”微信服务号平台。在公众号推广方面，规划团队首先关注的是与灾后重建直接相关的本地社群，借助在香格里拉本地有广泛订阅者的另一个微信公众号“日月林卡”的推荐，“香格里拉重生”在微信平台上的灾前照片、档案收集活动得到了本地社群的积极参与和支持。对上传照片、信息的分析解读，也为规划团队理解本地视角下的地点的内涵、文化意义带来了新的机会。

专题微信公众号推动了规划团队从本地社群获取信息，同时也公开推送聚落遗产价值、遗产保护理念，建立良性的双向信息传递机制。

除此之外，在项目前期、中期，利用传统的公示、宣传、宣讲、讨论等方式、以及社交网络宣传等新型方式，对利益相关方进行基本的普及教育，使其了解保护相关理论、法律法规、文化遗产的历史与价值等基本信息，有利于进一步提高公众参与的效率和水平。

3.4 增进对公众参与新方式的理解和回应

在改良信息交换方面，通信技术的革命带来了全新的工具和方法，也为公众参与带来了新的内涵。在文化遗产保护规划公示阶段意见征集等正式途径中，也出现了新的趋向。借助网络工具带来的资源集结和信息交换，有可能实现公众与规划师、公共部门在保护分析水平上的“协同进化”。

由于遗产保护在文化意义上与社区、聚落紧密联系在一起，在遗产保护中常常能听到公众为遗产发声。而在这些声音中，清晰的知识会转化为保护的推动力量。

福州市《苍霞历史建筑群保护规划》在2015年7月公示阶段就收到了来自福州本地文保志愿者组织“福州老建筑”的一份意见。这个组织是以关注福州的文化遗产为主旨，以社交网络方式存在的志愿者组织。该意见得到规划部门和编制方的积极回应，也得到澎湃新闻等媒体的转载。这些建言的积累并非来自一朝一夕。以老建筑百科形式建立的网站(fzcuo.com)，使得这些信息更加开放，便于任何人查考；志愿者们收集和研读文史地理、建筑史、规划等学科的学术论文，将手中掌握的本地知识和诉求转化为较为专业的规划语言，积极建言，成为规划编制过程中的重要力量。

这种背后新一代专业人士对规划的积极参与、以及社交网络带来资源的交流和集结，是值得关注的公众参与重要的变化趋势。

无独有偶，在保护与经济发展冲突十分激烈的纽约，社会保护团体为历史建筑保护提出的辩护、档案举证和研究报告，在专业委员会的巧妙引导下，促成深入的都市讨论，改变了保护政治的平衡，也不断推动着专业委员会和管理部门建立更高的设计标准和进行认真的保护工作。

3.5  规划师角色、规划编制方法的转变

当前，保护规划从纯粹技术方案到专业化的公共政策的转变趋势不可阻挡，规划的可实施性、公众对规划的接受度成为规划编制团队必须考虑的重要问题。规划师也应加快从传统的技术专家向具有专业能力的协调人角色的转变。保护规划的编制不再是简单的蓝图式规划，越来越将成为一个以遗产保护专业为主线，协调各利益相关方、推动文化遗产保护实施的综合的社会过程，涵盖传统规划、社会活动组织、策划、宣传等各类工作。

近年来，以北京大栅栏杨梅竹斜街为试点的“大栅栏更新计划”就是这一转变的典范。大栅栏更新计划是在对前门大街改造反思的基础上，于2010年正式启动的基于微循环改造的旧城有机更新计划。其最重要的转变是将传统的“单一主体实施全部区域改造”转化为“在地居民商家合作共建，社会资源共同参与”。

在工作模式上，大栅栏更新计划启动初期即建立了一个开放工作平台——大栅栏跨界中心，作为政府与市场对接、规划师、建筑师、艺术家、设计师、商家合作的平台。通过试点、社区共建奠定基础，最终实现全面发展。

规划过程中，规划师积极转变角色，成为更为综合的更新计划重要的制定方与执行方。规划师并非调研后绘制若干规划蓝图，而是共同研究居民腾退、平移政策及意愿，面向实施，针对不同类型院落，提出分类、分级改造实施规划；立面修缮也采取居民意见征集、一对一沟通设计方案签订修缮协议方式推进。杨梅竹斜街通过创新规划机制与方法，深度公众参与，实现了文化遗产保护、街区活化、居民生活条件改善、社区延续等目标，而这些目标，在传统规划手段中往往难以共同实现。

总结

伴随着公民意识的日益增强、社交网络等互联技术的迅猛发展，公众参与对文化遗产保护的影响日益加强，这一趋势不可逆转。从事文化遗产保护事业的规划师应扩大视野、积极转变角色，推动文化遗产保护事业中的公众参与，更好地回应我国城乡的可持续发展。