时评：城市群发展需要过好“三道坎”

新一轮城镇化规划正在制定中，而城市群作为未来城镇化发展的主体形态被赋予更多关注。未来城镇化将以建设世界级城市群为目标，全面提升东部三大城市群发展水平，并培育壮大17个区域性城市群。而据媒体报道，由于多地争相将各自区域的城市群规划纳入国家城镇化的总体规划中，17个区域性城市群中的2个可能升级到与东部三大城市群平等地位。

中国城市群

城市群是从大城市逐渐演化而来的，是指在特定的区域范围内云集相当数量的不同性质、类型和等级规模的城市，以一个或两个（有少数的城市群是多核心的例外）特大城市（小型的城市群为大城市）为中心，依托一定的自然环境和交通条件，城市之间的内在联系不断加强，共同构成一个相对完整的城市集合体。法国地理学者戈德认为，城市群是城市发展到成熟阶段的最高空间组织形式，是在地域上集中分布的若干城市和特大城市集聚而成的庞大的、多核心、多层次城市集团，是大都市区的联合体。从上述表述上看，城市群就如同一个庞大的航母舰队，除了中心城市这个航母之外，还有类似驱逐舰、护卫舰、潜艇、补给舰、航空兵等辅助舰船共同组成的战略性力量。

打造“城市航母”，并非不可能。自上世纪九十年代以来，随着我国改革开放的深入，特别是经济的持续发展，城市圈、经济圈、都市圈、城市带等开始被经常性地提及，虽然各种叫法略有不同，但基本上都属于城市群的范畴。随着我国城镇化步伐的加快，地方为进入城镇群规划也开始各显神通。不过，相关专家则提醒说，不恰当地用行政权力捏合城市群容易引发“城市群病”。国家发改委下属研究机构提供的报告也指出，我国目前仍缺乏跨行政区的城市群合作协调机制。上述这些观点无疑切中要害，就目前而言，城市群应当是在发展过程中自然形成的，循序渐进，水到渠成。如果靠行政力量来捏合城市群，容易引发各地的盲目扩张和不计成本的投入。比如，地域面积越扩越大，公共设施和服务跟不上；人口越来越多，城市资源保障、社会保障压力越来越大；环境污染日益严重，城市生活质量下降等。

不可否认，城市群或许是经济社会发展的一种趋势，以特大城市或中心城市为核心，影响、辐射、带动周边城市群体里的“小兄弟”共同发展，也是一种模式。不过，坦率地说，城市群并非越大越好，也并非整合权力资源、公共资源那么简单，需要过三道坎。一道是观念坎。目前，我们很多地方的地域色彩浓厚，习惯于封闭在自己的小圈子里，横向联系、协作都做得很不够，打造城市群，权力如何分配、观念如何更新，仍将是面临的突出问题。其二是产业坎。城市群不仅是面积的扩大、人口的增多、房地产的兴旺，更重要的是以产业为龙头，打造城市群的产业品牌，如果没有先进、优质的产业作支撑，城市群依靠什么发展呢？比如，在城郊和都市农业发展、工业集中布局和转移、新兴产业培育壮大等方面，如何引导促进城市群建立产业集群和链条上的关联配套，减少相互间产业重复建设、产能过剩和恶性竞争，以及提升城市群产业体系核心竞争力等，都是需要超前思考和谋划的大问题。

其三是人口坎。人口既是推动社会发展的动力，有时也会成为制约经济社会发展的障碍。当一座城市的人口急剧膨胀时，势必导致经济问题、社会问题、秩序问题、安全问题等大幅增加，各种矛盾也会日益凸显。如何实现城市群人口的科学布局？城市群到底容纳多少人口合适？如何保障劳动力资源的正常流动等等，这也是一个必须优先考虑和解决的问题。此外，我们打造城市群的目的是什么？还不是为了人的发展？人是城市的主人，生活在城市中，就需要在基本公共服务体系和社会发展领域，包括教育、卫生、文化等领域均等化，公共服务逐步覆盖城市全部人口，交通、通讯等服务也需要同城化，社会管理、生态环保等一体化，从而为城市群新型社会形态和可持续发展提供坚实基础。不然，人口决策不到位，城市群就会呈现大车店、赶大集式的生活状态。

在建设城市群的问题上，一个突出的问题就是如何超前规划的问题。目前我们很多城市的规划和决策都极为短视，缺乏战略眼光和胸襟。比如，重复建设的问题、浪费严重的问题、污染加剧的问题等等，总是留有遗憾，总是等问题暴露出来，才说“没想到”。特别是近十年来，我们总说要顶层设计，但实际上很多时候都是城市首脑拍脑门式的底端设计和政策制度的朝令夕改，不少基础设施建设也在以首长意志而转移，决策的科学性、规范性、连续性受到极大冲击。如果建设城市群不看到50年、100年后的发展，那么就是一种急功近利。据悉，目前我国已经形成了十个城市群，分别是京津冀、长三角、珠三角三个国家级城市群，以及七个已经形成一定规模的城市群，分别是辽中南、山东半岛、海峡西岸、中原、长江中游、关中、川渝城市群。这说明城市群的雏形已经显现。

另据报道，按照发改委的目标，下一步京津冀、长江三角洲和珠江三角洲城市群将向世界级城市群发展，在更高层次参与国际合作和竞争，另外再打造哈长、呼包鄂榆、太原、宁夏沿黄、江淮、北部湾、黔中、滇中、兰西、乌昌石等10个区域性城市群。而国家发改委国土开发与地区经济研究所所长肖金成也分析指出，这十大城市群已经成为中国经济的十大支柱。笔者以为，无论是推动三大城市群向世界级城市群发展，还是再打造10个区域性的城市群，都离不开一个核心问题，那就是城市群的战略设计，这个战略设计关乎城市群发展的质量和成败，也关系着中国经济的支柱是否稳固。如果简单照搬照抄国外模式而脱离国情，简单将城市搓堆坐大而不顾内在品质，简单在规划图上进行行政区域划分而缺乏长远的战略性谋划，显然，随着城市群规模的盲目扩张，“城市群病”也将随机出现并且越来越重，届时，再回过头来诊治恐怕将无良药可治。